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   La Convention sur l’accès à l’information, à la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement dite « Convention d’Aarhus », approuvée en 1998 organise une meilleure information du public ainsi qu’une meilleure participation de celui-ci au processus décisionnel. Elle marque une avancée incontestable dans ces deux domaines.

LA CONVENTION D’AARHUS

Prise en application de l’article 10 de la Déclaration de Rio de 1992, elle a été signée par 39 États le 25 juin 1998, dont la France et la Commission Européenne.

L’objectif de la Convention mentionné à l’article 1 consiste en une meilleure protection du « droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être. » Cet objectif général doit être assuré par l’application de principes qui constituent les trois piliers de la Convention :

  
Les notions définies par la Convention (art. 2)

La Convention d’Aarhus a le mérite d’éclaircir quelques notions ambiguës.

Elle donne une définition précise de ce que l’on entend par « informations relatives à l’environnement », tant sur la forme (écrite, visuelle, informatique…) que sur le contenu de cette information. Ces informations portent sur l’état d’éléments de l’environnement(air, eau, sol, paysage, sites, naturels), sur des facteurs tels que l’énergie, le bruit et les rayonnements ainsi que toutes mesures relatives à l’environnement, et sur l’état de la santé de l’homme, sa sécurité et ses conditions de vie. La définition de l’environnement peut donc perçue comme étant large.

Par « public », elle entend « une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués de ces personnes ». Cette notion englobe donc à la fois le citoyen ordinaire, les associations et toute autre institution ayant une personnalité morale.

Par « autorités publiques », elle entend non seulement l’administration publique, mais aussi les personnes physiques et morales quiexercent des fonctions administratives publiques « y compris des tâches, activités ou services particuliers en rapport avec l’environnement ». La définition vise autant les autorités à l’échelle nationale que régionale ou locale. Seules sont concernées les autorités publiques, les entreprises privées n’y sont pas soumises (sauf en cas de délégation de service public, par exemple).

Le droit d’accès à l’information (art. 4 et 5)

Concernant la notion d’information, la Convention distingue deux cas :

L’article 4 demande aux autorités publiques de mettre à la disposition du public les informations sur l’environnement qui leur sont demandées. Cette disposition précise que le public n’a pas à faire valoir d’un intérêt particulier pour que l’information requise lui soit délivrée. De plus, les autorités doivent donner ces informations aussitôt que possible et, au plus tard, dans un délai d’un mois.

Quant au rejet d’une demande, dont les motifs sont à interpréter de manière restrictive (défense nationale, sécurité publique, secret commercial et industriel), il doit être notifié par écrit et l’auteur de la demande doit être informé du recours dont il dispose. Ceci constitue une avancée importante et très contraignante pour les autorités publiques.

L’article 5 demande à ce que les autorités publiques rassemblent et tiennent à jour les informations sur l’environnement et diffusent ces informations. Des mesures doivent être prises pour mettre en place un système inventoriant les données relatives à la pollution provenant « d’une série donnée d’activités, y compris de l’eau, de l’énergie et des ressources utilisées aux fins de ces activités » et prenant en compte les rejets et les transferts dans les milieux et lieux d’activité. Dans un cas plus spécifique qui est celui d’ « une menace imminente pour la santé ou l’environnement », d’origine naturelle ou humaine, il demande à ce que les informations soient divulguées « immédiatement » et « sans retard » aux personnes affectées. Par ailleurs, l’article 5 fixe les conditions de la diffusion de ces informations.

Enfin, l’alinéa 6 de l’article 5 demande expressément à ce que les États signataires encouragent « les exploitants dont les activités ont un impact important sur l'environnement à informer périodiquement le public de l'impact sur l'environnement de leurs activités et de leurs produits (…) ».

La participation du public au processus de décision (art.6 à 8)

Les articles 6 à 8 concernent la participation du public au processus décisionnel. La Convention vise trois domaines de participation :

  
Concernant l’article 6, le texte de la Convention détaille le schéma général de la procédure de participation tout en laissant à chaque pays signataire, le soin d’élaborer des dispositions plus précises en droit interne : « le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu par un avis au public ou individuellement, selon le cas, audébut du processus ».

Cependant, elle précise, à l’alinéa 4, que la participation doit se faire le plus en amont possible, « lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ». Le projet mis en discussion doit être réellement réversible et la participation du public doit permettre de choisir entre diverses possibilités et de susciter un débat sur l’opportunité même du projet. Le public doit en outre disposer des délais suffisants aux différentes étapes de la procédure pour s’approprier les connaissances nécessaires à la réussite d’un débat public et lui permettre d’émettre un avis. En aval, la décision finale doit dûment prendre en considération les résultats de la procédure de participation du public et elle doit être explicitée en mentionnant les motifs sur lesquels cette décision a été prise.

Les dispositions ci-dessus restant formulées de manière assez générale, elles laissent de la souplesse aux pays signataires quant aux modalités de mise en œuvre. En aucun cas, elle ne précise quelles modalités de participation doivent être mises en œuvre, ces dernières devant seulement se conformer aux prescriptions établies dans le cadre de la Convention et a minima prendre la forme d’une consultation comme les auditions et les enquêtes publiques, seuls outils de participation explicitement cités.

L’article 7 concerne de manière plus générale la participation du public aux plans, programmes et politiques relatifs à l’environnement « dans un cadre transparent et équitable ». Le cadre fixé par l’article 6 s’applique à l’article 7.

Enfin, l’article 8 concerne la participation du public à la phase d’élaboration des dispositions réglementaires d’application générale ayant un effet sur l’environnement. Il recommande de publier les projets de textes, de donner au public la possibilité de formuler des observations et d’en tenir compte « dans toute la mesure du possible ».

Le droit d’accès à la justice (art. 9)
Considéré comme le point fort de la Convention, notamment par les associations environnementales, l’article 9 organise le droit d’accès à la justice. Il se décline en trois nuances.

Premièrement, le droit d’accès à l’information est garanti par un recours devant une instance judiciaire ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi. Ainsi, toute personne, physique ou morale, qui estime que sa demande d’information a été ignorée ou rejetée abusivement ou insuffisamment prise en compte peut recourir à une instance judiciaire ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi.

Deuxièmement, dans le cadre du droit de participation aux décisions, les membres du public concerné, y compris les associations, peuvent contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou omission tombant sous le coup de l’article 6. La qualité pour agir, déterminée par le droit interne, doit se conformer à l’objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice.

Troisièmement, l’article 9 précise que les procédures de recours doivent être en outre « objectives, équitables et rapides, sans que leur coût soit prohibitif. » Ces recours doivent être effectifs et les décisions rendues doivent être accessibles au public.

A consulter :

- Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, juin 1992.
- Le texte de la Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, dite « Convention d’Aarhus », juin 1998.

CONVENTION D’AARHUS ET DROIT COMMUNAUTAIRE

La Commission Européenne étant signataire du texte de la Convention d’Aarhus, elle a donc modifié sa législation en conséquence.

La prise en compte du droit d’accès à l’information

La directive 2003/4/CE du Parlement et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE garantit, pour toute personne physique ou morale, le droit d’accès aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques ou pour leur compte et vise à rendre ces informations disponibles d’office (art.1). De manière générale, la directive étend le niveau d’accès qui était prévu auparavant par la directive 90/313/CEE.

Les définitions proposées par la directive sont les mêmes que celles de la Convention. Si la définition des acteurs est analogue (public, autorités), celle des informations relatives à l’environnement est plus précise et plus explicite dans certains domaines.

Les informations concernent donc aussi « les biotopes humides, les zones côtières et marines » (art. 2.a), mais aussi « les déchets, y compris les déchets radioactifs, les émissions, les déversements ou autres rejets dans l’environnement » (art. 2.b) et « la contamination de la chaîne alimentaire » (art. 2.f).

L’article 3 a pour objet l’accès sur demande aux informations environnementales. Il encadre désormais de manière plus stricte les motifs de refus de communication d’information par rapport à la directive 90/313/CEE.

L’article 7 a pour objet la diffusion des informations environnementales par les autorités publiques.

La prise en compte de la participation

La directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoit :

1. 1. la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement (art. 2) ;
2. 2. la modification de deux directives en renforçant la participation du public et l’accès à la justice (art. 3 et 4) :
1. la directive 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (modifiée par la directive 97/11/CE) dite « directive EIA » (Environmental Impact Assessment) ;
2. la directive 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution dite « directive IPPC » (Integrated Pollution Prevention and Control).

Tout d’abord, concernant les plans et programmes, la directive retranscrit l’article 7 de la Convention et prévoit une participation du public au titre des directives ayant trait aux déchets, aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses, à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir des sources agricoles, aux déchets dangereux, aux emballages et déchets d’emballage, à l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant. Elle souligne en outre que la participation du public ne s’applique pas aux plans et programmes mentionnés dans la directive 2001/42/CE. Par ailleurs, sont aussi exclus les « plans et programmes répondant uniquement aux besoins de la défense nationale ou adoptés en cas de situations d’urgence à caractère civil ». (art. 2-4) La directive prévoit l’information du public et demande aux États membres de veiller à ce que le public puisse « formuler des observations et des avis » et que les résultats de la participation soient pris en compte dans la décision.

La directive EIA et la directive IPPC sont modifiées afin de renforcer les procédures de participation et le droit d’accès à la justice. La directive EIA concerne l’étude d’incidences environnementales lors d’une demande d’autorisation et s’applique aux projets mentionnés en annexe 1. Le domaine nucléaire en fait partie dans les mêmes termes que la liste fixée par la Convention d’Aarhus. La directive IPPC ne s’applique que dans les domaines d’activités fixés à l’annexe 1. Le nucléaire n’est pas concerné par cette directive.

La directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (dite « directive SEA » – Strategic Environmental Assessment) prévoit l’évaluation des incidences environnementales et la consultation du public sur cette évaluation et met en place des procédures de participation du public. Cette directive ne mentionne pas explicitement la Convention d’Aarhus.

L’accès à la justice

L’article 6 de la directive 2003/4/CE, conformément à la Convention d’Aarhus, garantit le droit d’accès à la justice en cas de litige sur un refus ou une omission dela part des autorités publiques.

La directive 2003/35/CE prévoit le recours à la justice en cas de manquement aux directives EIA et IPPC.

Enfin, une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 2003, relative à l'accès à la justice en matière d'environnement définit un groupe d'exigences minimales relatives à l'accès aux procédures administratives et judiciaires en matière d'environnement, ce qui permettrait de transposer le troisième pilier de la Convention d’Aarhus.

A consulter

- Directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (« directive SEA »).
- Directive 2003/4/CE du Parlement et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil.
- Directive 2003/35/CE du Parlement et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE (« directive EIA ») et 96/61/CE du Conseil (« directive IPPC »).

CONVENTION D’AARHUS ET DROIT NATIONAL

La loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorise l’approbation de la Convention d’Arhus. Le décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 porte publication de cette Convention. Elle est entrée en vigueur en France le 6 octobre 2005. En outre, la France a dû transposer en droit interne les directives communautaires prises en application de la Convention.

Le principe d’information

Le principe général

Le 28 février 2005, les parlementaires réunis en Congrès ont adopté la Charte de l’Environnement. Désormais, le principe entre dans la Constitution française : « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites fixées par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques (…) » (art. 7). Les bénéficiaires des droits reconnus à l’article 7 de la Charte sont toute personne physique ou morale, privée ou publique. Le droit d’accès à l’information ne porte que sur les informations détenues par les autorités publiques, conformément à la législation sur l’accès aux documents administratifs et à la Convention d’Aarhus.

L’article L.110-1-4 du Code de l’Environnement pose comme principe général : « chacun a accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses (…) ».

Règle générale et réserves spécifiques

Concernant le droit d’accès à l’information, celui-ci est régi de manière générale par la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public modifiée par la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et par l’ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques. Le refus à une demande de communication, conformément à la Convention, doit s’interpréter de manière restrictive : la communication est la règle, la restriction l’exception.

Concernant les informations relatives à l’environnement, la France a longtemps considéré que la loi de 1978 respectait les principes de la directive communautaire de 2003/4/CE quant aux conditions et modalités de son exercice et qu’elle n’avait donc pas besoin de la transposer en droit interne. L’ordonnance n°2001-321 du 11 avril 2001 avait d’ailleurs crée à cet effet le chapitre IV du titre I du Code de l’Environnement sur la « liberté d’accès à l’information relative à l’environnement » (création d’un unique article, l’art. L.124-1).

Cependant, la Cour de Justice Européenne n’ayant pas eu la même appréciation juridique et ayant condamné la France pour non respect de la directive de 2003, celle-ci a dû en tenir compte en votant la loi du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement. La liberté d’accès aux informations sur l’environnement reste régie par la loi de 1978 sous réserve des nouvelles dispositions introduites par la loi (nouvel art.L.124-1) soit les nouveaux articles suivants :

• art. L.124-2 : sont définies dans le Code de l’Environnement les « informations relatives à l’environnement » avec une énumération non limitative des éléments composant cet environ-nement (alinéa 1) et les facteurs susceptibles d’interférer sur ces éléments (alinéa 2) ;
• art. L.124-3 : sont définies en conformité avec la Convention et la directive les « autorités publiques » ;
• art.L.124-4 : les refus de communication relèvent de la loi de 1978 [2] « à l’exception de ceux visés au sixième et dernier alinéa du I de cet article » (soit « à la monnaie et le crédit » et « de façon générale, aux secrets protégés par la loi » ) [3] ;
• art. L.124-5 : il apporte deux précisions sur les facteurs susceptibles d’interférer sur les éléments composant l’environnement (alinéa 2) : si le demandeur le demande, il peut « prendre connaissance des procédés et méthodes utilisés pour l’élaboration de ces données » [4] ; concernant plus précisément les émissions de substances dans l’environnement, les motifs de refus de communication sont énumérés limitativement (sécurité publique, défense nationale… ainsi que les « droits de propriété intellectuelle ») ;
• art. L.124-6 : les modalités de refus dérogent à la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs : non seulement ce rejet doit être motivé mais en plus il doit indiquer les « voies et délais de recours ».

Le principe de participation du public

L’article 7 de la Charte de l’Environnement précise : « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites fixées par la loi (…) de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». Les principes de droit d’accès à l’information et de participation inscrits dans la Charte de l’Environnement sont des objectifs à valeur constitutionnelle et trouvent une application « dans les conditions et les limites fixées par la loi ». Le principe de participation du public est défini à l’article L.110-1-4 du Code de l’environnement : « le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. »

Le Conseil d’État a, par ailleurs, reconnu l’applicabilité directe en droit interne de l’article 6 alinéa 2 de la Convention d’Arhus selon lequel le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu.

Les enquêtes publiques, dont la dernière réforme remonte à la loi de 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques dite « loi Bouchardeau », relèvent des articles L.123-1 à 16 du Code de l’environnement.

L’ordonnance n°2004-489 du 3 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement a permis de généraliser le processus d’évaluation des incidences environnementales, d’information et de consultation du public à un niveau où sont prises les décisions structurantes. Les documents concernés sont les documents prescriptifs de planification à portée générale et certains documents de planification ou de programmation sectorielle relatifs notamment à l’énergie et à l’industrie, à la gestion des déchets, à l’aménagement du territoire.

L’accès à la justice

La loi du 17 juillet 1978 a instauré la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA) chargé de veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs. Un demandeur qui s’est heurté à un refus de communication et qui entend contester cette décision doit saisir la CADA dans les deux mois (phase de précontentieux). La CADA émet alors un avis et l’autorité publique doit réexaminer la demande de communication. Si l’autorité réédite son avis initial, le recours classique au Tribunal Administratif pour excès de pouvoir est alors envisageable.

Concernant les modalités d’accès à la justice, le législateur français les juge conformes à la Convention d’Aarhus.

A consulter

• Loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et décret d’application n°88-465 du 28 avril 1988 relative à la procédure d’accès aux documents administratifs
• Loi n°83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement (dite loi Bouchardeau)
• Circulaire du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d’infrastructures (dite circulaire Bianco)
• Loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement (dite loi Barnier)
• Charte de la Concertation du Ministère de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire, 1996
• Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité
• Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
• Ordonnance n°2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en œuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l’environnement
• Ordonnance n°2004-489 du 3 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement
• Charte de l’Environnement, mars 2005
• Ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques
• Loi n°2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptations au droit communautaire dans le domaine de l’environnement

1- L’article 6 concerne nomment le secteur de l’énergie. Le domaine nucléaire comprend : les centrales nucléaires et autres réacteurs nucléaires ou le déclassement de ces centrales ou réacteurs ; les installations pour le retraitement de combustibles nucléaires irradiés ; les installations destinées à la production ou à l’enrichissement de combustibles nucléaires, au traitement de combustibles irradiés ou de déchets hautement radioactifs, à l’élimination définitive de combustibles irradiés, exclusivement à l’élimination définitive de déchets radioactifs, exclusivement au stockage (prévue pour plus de 10 ans) de combustibles irradiés ou de déchets radioactifs dans un site différent du site de production.2- L’art.6 de la loi de 1978 distingue les documents non communicables au motif de « le secret des délibérations du gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ; le secret de défense nationale ; la conduite de la politique extérieure de la France ; le sûreté de l’État, la sécurité publique ou la sécurité des personnes ; la monnaie et le crédit public ; le déroulement des procédures engagées devant les juridictions (…) ; la recherche (…) des infractions fiscales et douanières ; (…) les secrets protégés par la loi » et les documents communicables qu’à l’intéressé (dont ceux relevant du secret industriel et commercial par exemple).
3- Conformément à l’arrêt de la CJCE du 26 juin 2003 Commission c/ France: « les secrets protégés par la loi » inscrits dans la loi de 1978 étaient notamment considérés comme de formulation trop générale et par conséquent non conformes aux objectifs visés par la directive.
4- Transposition de l’article 8 de la directive 2003/4/CE.