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Transparence dans le travail de l'IRSN

Ce qu'attendent les « parties prenantes » en matière de transparence et d'expertise dans le nucléaire civil ?

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Restitution du dialogue conduit avec des représentants de la société civile en novembre 2004, à l’initiative de la mission parties prenantes de l’IRSN. La table ronde sur la transparence était organisée avec l’appui d’Ecodurable.

En tant qu’organisme d’expertise public sur la radioprotection et la sûreté nucléaire, l’IRSN ressent le besoin de comprendre les attentes de la société. Il s’agit de mieux intégrer ses réactions dans la maîtrise générale du risque auquel l’Institut contribue par ses recherches et ses avis. C’est dans le cadre de cette démarche d’analyse et d’écoute sociétale qu’a été conduite une session dialogue en novembre 2004. Elle pourra permettre de définir des propositions de progrès dans les relations entre l’organisme d’expertise public et les parties prenantes, dans un contexte caractérisé par le souhait des pouvoirs publics de faire progresser la transparence nucléaire en France.

 

Rappel des conditions d'organisation de ce « dialogue sociétal »

Sous la conduite de Madame Annie Sugier qui dirige la « Mission parties prenantes » au sein de l’IRSN, un dialogue a été organisé avec une douzaine de représentants de la société civile sur le thème de la transparence dans le nucléaire et de la place spécifique de l’expert, attendue dans le processus d’information.

Une douzaine de personnes - journalistes, membres de CLI, experts du débat public et représentants d’associations environnementalistes - toutes impliquées et spécialistes à des titres divers dans le champ des risques associés aux activités du nucléaire civil, ont fait part de leur expérience, de leur analyse concernant les difficultés rencontrées et de leur appréciation de ce qu’il conviendrait de faire pour améliorer la relation de confiance entre émetteurs et récepteurs d’information.

Préparé et conduit selon des règles du jeu précisées en amont, assurant la neutralité du débat et le respect des positions de chacun, sans a priori ni finalité autre que le recueil des perceptions et des propositions, cet échange a permis aux participants de discuter à la fois de l’accès à l’expertise, de l’intelligibilité de cette expertise, de ses conditions d’utilisation, et de la communication auprès du public des données et des avis émis concernant l’analyse des risques en matière de sûreté et de radioprotection nucléaire.

On trouvera ci-après le compte-rendu de cet échange ; les verbatim ont été reclassés par thème et on a pris soin de distinguer les observations des propositions.

 

Les avis des parties prenantes sur la transparence et l'expertise dans le nucléaire civil

Extraits du verbatim des interventions classées selon les thèmes abordés

 

La confiance dans le système d’information ne semble pas avoir progressé

En dépit du fait qu’en France aucun accident grave ne se soit produit de nature à remettre en cause l’opinion selon laquelle « la sûreté du parc de centrales nucléaires a globalement fait ses preuves », les rapports de force dans l’opinion sur la question du nucléaire ne semblent pas avoir évolué depuis trente ans, ce qui soulève une vraie question : si l’opinion ne se repositionne pas par rapport à ce retour d’expérience, c’est bien qu’il existe une crise de confiance à l’égard des acteurs institutionnels. De plus, la préoccupation s’est déplacée de la question du fonctionnement vers celle des déchets ; l’opinion n’a pas le sentiment qu’une solution existe en ce domaine ou soit vraiment satisfaisante. Alors que cette question des déchets n’émergeait pas dans le passé, elle devient un élément de plus en plus structurant dans la relation au nucléaire civil et c’est paradoxalement là dessus qu’on en sait le moins aujourd’hui.

La configuration du système ne contribue pas à poser l’indépendance des régulateurs et à favoriser le dialogue réel

Contrairement aux questions de santé publique qui ont vu le système s’organiser, avec l’affirmation d’une Autorité indépendante et d’experts reconnus, dans une relation nouvelle au politique, le nucléaire semble toujours suspendu au discours gouvernemental ; ceci met le doigt sur la perception d’une problématique française, celle d’une « non indépendance » des pouvoirs publics en la matière, c’est à dire la quasi-impossibilité pour l’Etat à se poser en acteur impartial sur le sujet. Sur ce point, la question de « l’expert indépendant » est une question de fond ; est-ce le statut qui rend indépendant, est-ce la personne qui l’est ? L’expérience du GRNC (Groupe Radioécologie Nord Cotentin présidé par Annie Sugier) a montré que la clarté du mandat pouvait être une façon de poser cette « indépendance » attendue .

Dans ce dispositif, le besoin d’une expression forte des CLI est ressentie comme nécessaire ; la constitution d’une fédération, d’une parole nationale des CLI est indispensable à leur prise en compte dans le débat public. La construction d’une autre « source d’information » requiert cette représentation globale.

La logique de décision en matière nucléaire est toujours – et partout – celle de la consultation a posteriori mais jamais a priori, s’agissant de la population en tout cas. On a le sentiment que les consultations sont organisées après les décisions, pour les avaliser.

On voit bien qu’il y a une vraie difficulté de dialogue sur ce sujet entre le public et les autorités, pourquoi ? Parce qu’on on oppose toujours « la compétence» aux interrogations de base. Et la concertation, telle qu’elle est pratiquée jusqu’ici, soulève toujours des questions sur son organisation ; elle est le plus souvent « fausse », « justificatrice » des décisions déjà prises….

L’intelligibilité du discours nucléaire, notamment technique, est le problème posé au citoyen

La transparence se joue d’abord dans le langage qui n’est pas appréhendable par le public ; c’est vrai des unités de mesure, incompréhensibles pour le citoyen, de l’échelle de temps, décalée par rapport à nos repères et du choix des débats qui est souvent imposé. De fait, les autorités décident de ce qu’on dit et ce n’est pas l’expert ou les représentants de l’opinion qui peuvent parvenir à organiser le questionnement. Enfin, la dimension économique du débat reste largement occultée et on ne voit pas assez clair sur les flux financiers et les modes de calcul dans le domaine nucléaire.

La spécialisation excessive des experts les prive souvent d’une remise des avis dans leur contexte. On laisse le citoyen refaire le puzzle à partir de toutes les pièces récoltées. De plus, il y a la question des documents publiés en anglais qu’on ne prend pas la peine de traduire et sur lesquels on ne dispose pas de veille complète. L’IRSN, dans ses missions sur les inondations en Camargue et dans le Gard, fournissait des expertises difficilement exploitables en soi.

L’expert devrait travailler dans une démarche pédagogique et pas seulement technique afin de donner du sens et de la perspective à ses analyses.

La circulation de l’information ne semble pas une préoccupation majeure du système

L’explication historique de l’opacité existante est bien connue, c’est la trop grande confusion des rôles. Mais se justifie-t-elle encore alors que partout, dans les entreprises et dans les démocraties en général, on cherche à établir des « murs de chine » entre les acteurs qui opèrent et ceux qui contrôlent ; ce débat de « nouvelle gouvernance » s’applique-t-il enfin au nucléaire ?

Dans le cas de Fessenheim, la CLIS ne parvient pas à obtenir les réponses qu’elle demande à l’opérateur ; du coup, lors de la révision décennale, elle finance sa propre expertise ; mais entre deux révisions, elle n’a pas les moyens d’aller plus loin par elle-même. La faiblesse intrinsèque des associations, reposant sur le bénévolat, n’est pas prise en compte sérieusement.

Dans le débat, l’organisme d’expertise public s’est toujours situé, soit dans la réserve, soit dans la complexité technique ; peut-il maintenant élargir son regard ? Concernant les mesures effectuées (cf. fonction OPRI), on cherche l’information sur le réseau : bilans, comparaisons, évolutions, positions et propositions ? Et justement, la mesure ne devrait-elle pas être « indépendante » ?

Concernant la fonction de recherche de l’IRSN, s’agissant d’une recherche publique, de la veille scientifique générale et de sa visibilité, comment est-elle orientée, au regard des attentes externes notamment ?

De façon générale, il y a une problématique de circulation de l’information, dans les CLI et entre les CLI, entre les experts et avec les experts, etc. La fragmentation serait-elle organisée et délibérée ? Sur ce point, la convention entre l’ANCLI et l’IRSN contribue à améliorer la réflexion collective. Mais elle devrait contribuer à faciliter la mise en réseau des données utiles.

De la gestion des débats publics et des conflits d’intérêt

D’où vient la transparence, sinon du pluralisme des experts ? L’expertise ne rend-elle pas nécessaire la contre-expertise, si on veut y voir clair dans les débats ?

La transparence pose d’abord la question des moyens donnés aux CLI et une réponse à leurs besoins. Elle interroge sur l’échec du Conseil Supérieur de l’Information nucléaire, voire du récent débat sur l’énergie auquel beaucoup d’associations n’ont pas voulu participer.

Si on prend le cas des autorisations de rejet, quid des normes, de leur connaissance et de leur évolution mais surtout quid de l’impact réel. Il y a là une information objective, une pédagogie qui reste à faire, mais par qui ? Cela soulève la question de la hiérarchie des besoins d’expertise.

La question de l’organisme d’expertise public soulève la question de « la saisine publique » de l’expert, lequel étant financé par la puissance publique en dépend ; à la différence du cas américain où c’est le Congrès qui finance l’Etat du Nevada dans le débat qui l’oppose au niveau fédéral sur la construction du site de stockage de Yucca Montain.

Le statut « national » de l’IRSN pose la question de la position de l’expertise au regard de l’Etat. La transparence n’est-elle pas mieux assurée par le privé ?

Il faut accepter de regarder les conflits d’intérêt et de lever les ambiguïtés autour de l’expertise ; ceci pose la question des « clients privés » de l’organisme d’expertise public ; c’est aussi la question de fond du « mélange des genres » : l’organisme d’expertise public peut-il travailler pour tout le monde ou doit-il définir pour qui et pour quoi il peut travailler en même temps ? A qui appartiennent les études ? Comment établir des limites au secret

L’accessibilité à l’expertise est une question de gouvernance du système

Dans le schéma de gouvernance, on oublie ou on situe mal la place spécifique des medias qui est une « partie prenante » à part, au sein de la société, ayant sa propre indépendance ; ce qui soulève la question de l’information mise à sa disposition, plus particulièrement, c’est-à-dire de la satisfaction de son exigence de transparence, supérieure aux autres ! On observera le comportement des scandinaves à ce sujet qui font tout pour « aider » la presse à suivre ces questions difficiles.

La transparence nécessite de poser aussi ses limites claires : comment l’information de l’expert est-elle véritablement accessible à tout public, spontanément (Internet) ou sur demande ? La question récente du classement/déclassement des informations sur le transport en secret défense fut une illustration de cet « arbitraire ».

On notera que la loi de 1978 s'applique toujours en droit français. Toutefois, il convient de prendre également en compte, à la fois la Convention d'Aarhus de 1998 désormais applicable en France puisque signée et ratifiée et les diverses directives communautaires en la matière. Leur transposition ne saurait tarder du fait de la condamnation de la France sur ce terrain.

Il y a une problématique générale de confiance dans l’information sur le nucléaire

Progresser dans la transparence supposerait aussi que l’Etat reconnaisse un certain nombre d’erreurs faites en la matière ; le récent Débat national sur les énergies a laissé un goût amer à de nombreux acteurs qui ont trouvé qu’on ne « jouait pas le jeu ».

Dans le cas de l’implantation de l’EPR, il y aura un rendez-vous d’information important puisque la CNDP a été saisi et qu’elle devra organiser le débat public sur ce sujet, lequel ne portera pas seulement sur les conditions d’implantation mais sur sa justification (pouvoir discuter de l’opportunité du sujet posé). Ce débat devra trouver des formes « équitables » pour être crédible.

Le décalage entre l’organisme d’expertise public et associations existe ; sur le plan de la disponibilité évidemment, sur celui de la rémunération aussi ; le fait que de nombreux retraités qualifiés s’engagent dans les associations modifie le jeu mais ne réduit pas encore cet écart.

Pour faciliter la compréhension, il faudra réviser l’échelle de risques et d’accidents (dite Ines) car tous les incidents sont mis en catégorie 1 et on ne perçoit plus les différences et les niveaux de dangerosité dans ce mécanisme.

Dans le cas du laboratoire de Bure, quelle est la place de l’IRSN et comment met-elle éventuellement ses connaissances (laboratoire de Tournemire) à disposition des associations qui veulent comprendre ?

La place de l’expert auprès de la société fait bien partie des questions de gouvernance du système qui sont nombreuses

L’organisme d’expertise public n’a-t-il pas un devoir de formation, à l’égard des associations, des élus, des médias et de façon générale du public qui s’interroge, afin de rendre lisible les enjeux et de rendre accessibles les propositions, dans un cadre à définir ?

On devrait étudier à ce sujet la formule hollandaise intéressante des « science shops » qui permet d’accéder à des explications et des informations scientifiques dans de bonnes conditions d’indépendance ; elle permet d’instruire des doléances et d’approfondir des questionnements

On voit par exemple avec la question des pectines que sur des points controversés la conduite d’une recherche indépendante permettrait à la société d’y voir plus clair sans dépendre des producteurs concernés.Le fait de croiser cette étude théorique avec l’étude économique serait là aussi un service attendu ; il y a aujourd’hui un décalage entre la complexité des données sur ces sujets et leur « utilité sociale » si on veut aller au devant des interrogations réelles du public que ressentent bien les associations.

Certes, la gestion du dialogue sociétal dépend d’une « compétition » (regrettable) qui peut exister entre les élus et le monde associatif ; elle se vit au sein des CLI où les élus sont plus souvent proches des opérateurs et des pouvoirs publics ; elle se vit à plus haut niveau couramment ; certains experts indépendants les effraient (cf. Crirad) ; « la peur réside dans les têtes » mais c’est souvent un frein en matière de transparence. Dans ce jeu, l’IRSN apparaît rarement comme un tiers expert indépendant.

La question de l’impartialité – à ne pas confondre avec une pseudo-vérité scientifique qui n’existe pas – est centrale et ne peut se résoudre que par la confrontation des points de vue et l’acceptation du pluralisme des sources.

Le Parlement pourrait contribuer à cet équilibrage mais dans le schéma français (cf. V° République) il ne donne pas le sentiment de rechercher à faire valoir le point de vue de la société (cf. compétition ressentie avec les associations) et il est perçu le plus souvent aux côtés des « pouvoirs publics ». L’étude du Cevipof (Fondation des Sciences Politiques) sur le décalage de sensibilité important entre les députés et la population sur les enjeux d’environnement explicite cette réalité (cf. enquête publique sur l’augmentation de la production de Melox sur laquelle rien n’a été diffusé ; la presse locale est restée la seule source).

Il faut donc approfondir en matière de gouvernance publique utile à la transparence cette place du Parlement et celle des collectivités au regard de celle de l’exécutif et des opérateurs si on veut progresser fondamentalement.

La transparence doit trouver de nouvelles voies et méthodes pour être crédible

Une des solutions de progrès (cf. méthode des GEP suggérée par l’IRSN) est de bien intégrer dans les processus d’expertise la contribution d’autres experts, en prenant en charge leur coût et en respectant leur liberté d’approche, c’est à dire l’occurrence de conflits et de désaccords qu’on doit expliciter (cf. expérience du Groupe Radioécologie Nord Cotentin). L’expert n’a pas à arbitrer mais à évaluer. Il doit pouvoir être confronté à d’autres expertises.

Au-delà de la recherche de transparence sur des enjeux ponctuels, conflictuels, il y a la question du suivi en longue durée d’enjeux de fonctionnement qui appellent aussi une méthode d’observation et de dialogue pluraliste (cf. travail des CLI).

Il existe d’évidence un besoin d’espace de dialogue, accessible, autour de l’expertise ; est-ce dans le cadre des CLI, est-ce à travers l’IRSN, est-ce dans des groupes ad hoc ? Les formules ne doivent pas être fermées mais gérées en fonction des situations et des problématiques, des moyens disponibles aussi. Il apparaît que l’organisme d’expertise public peut aussi avoir pour rôle de faire émerger les positions, les dissensions, de les approfondir et de les éclairer ; dans ce cas, il est moins dans un rôle de pur sachant que de garant de la méthode d’élaboration des positions.

La proposition des Groupes d’Expertise Pluralistes a son intérêt pour de grandes interrogations mais peut-elle se généraliser, compte de tenu de l’exigence de temps et de moyens qu’elle requiert ? Cette méthode expérimentée est-elle applicable pour autant au suivi des situations à risque ?

 

Les grandes questions et les contributions majeures qui émergent de ce dialogue

L’organisme d’expertise public (IRSN) a des moyens au service de la sûreté nucléaire mais peu de visibilité. Sa position autant que sa contribution ne sont pas aujourd’hui des outils dont la société pourrait faire usage, soit parce qu’elle les méconnaît, soit parce qu’ils ne lui paraissent pas utilisables à son niveau.

Une clarification sur le rôle de l’expertise, son accessibilité et son fonctionnement pour le compte des CLI ou des associations s’impose si on doit aller plus loin dans ce sens, en acceptant de soulever les questions lourdes de conflits d’intérêt ou de juge et partie en certaines situations.

La mise à disposition des acteurs de la société de moyens, d’une reconnaissance, d’une ouverture à plusieurs expertises, d’une capacité pédagogique est évidemment une condition de progrès largement souhaitée si on doit améliorer la transparence. Les CLI ont leur propres conditions d’efficacité à régler également.

De façon plus générale, au-delà des méthodes proposées, des efforts de mise à niveau qui sont à faire, c’est la question de la gouvernance même du système qui est posée et du rôle que l’information du public peut y jouer et donc de la façon dont on la facilite ; gouvernement, Parlement, opérateurs sont tous interpellés par la façon très insatisfaisante dont le système fonctionne aux yeux des acteurs de la société civile.

En conclusion, la session dialogue a révélé une estime relative pour le travail qui est fait par l’organisme d’expertise public, tout en ne cachant pas la limite extrême ressentie autour de son indépendance et de sa transparence. Il n’échappe à personne que le dispositif en vigueur, à la veille d’une relance d’un cycle d’investissement dans le nucléaire, soulève de nombreuses questions de fond sur la gestion de l’information dans ce domaine et que les attentes sont très fortes, tant pour fluidifier et moderniser le système d’information que pour l’insérer dans un cadre institutionnel qui apporte plus de garanties fondamentales aux acteurs de la société.

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