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Projet AGORAS

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Dernière mise à jour janvier 2020

Le projet AGORAS (Amélioration de la Gouvernance des Organisations et des Réseaux d'Acteurs pour la Sûreté nucléaire), lancé en 2014 et qui s'est achevé fin 2019, a étudié les dimensions humaines et organisationnelles qui interviennent dans la gouvernance des risques nucléaires en France, au regard de l'accident nucléaire de Fukushima Dai-ichi. AGORAS s'est intéressé plus particulièrement aux interactions entre les organisations qui sont en charge de la sûreté (concepteurs, exploitants, IRSN et ASN), un domaine encore peu abordé.


AGORAS fait partie des 14 projets retenus dans le cadre de l'appel à projets « Recherche en  sûreté nucléaire et radioprotection » (RSNR) lancé suite à l'accident de Fukushima-Daiichi et financé par le Programme investissements d'avenir (PIA). Il est le seul de ces projets portant sur les sciences humaines et sociales. Il a réuni des partenaires académiques, industriels et institutionnels, dont l'IRSN qui a piloté deux actions du projet.

 

 

Contexte et objectifs


La catastrophe de Fukushima survenue en mars 2011 interroge certains des principes sur lesquels la sûreté nucléaire s'est construite au Japon mais aussi au France. Cela concerne à la fois les pratiques des acteurs concernés (concepteurs, exploitants, autorités de sûreté et organisations d'expertise), les connaissances qu'ils mobilisent mais aussi la manière dont ils organisent leur action. L'Autorité de Sureté Nucléaire demande alors, en mai 2011, aux exploitants nucléaires de procéder à des « évaluations complémentaires de sûreté » (ECS) de leurs installations. Ces évaluations font apparaitre la nécessité de produire des connaissances scientifiques solides sur la manière dont la sûreté nucléaire est construite à travers des interactions entre les différents acteurs.
C'est précisément sur ce point que porte le projet AGORAS. Il vise à comprendre comment se construisent et évoluent les équilibres institutionnels entre les exploitants, leurs sous-traitants et partenaires ainsi que les autorités de sûreté et les organismes publics d'expertise, dans un contexte post-Fukushima où la société civile tend à jouer un rôle croissant. L'accent est mis sur les débats et controverses qui s'instaurent entre ces différentes entités et qui fondent en partie le niveau de sûreté nucléaire.


Le projet AGORAS a fourni des connaissances permettant d'améliorer la prévention des accidents et la préparation à la gestion des situations d'urgence et post-accidentelle.

 

 

 

Déroulement du projet et résultats


AGORAS s’organise autour de deux volets complémentaires, chacun divisé en 3 actions :

 

  • Un volet prévention des accidents qui analyse l’impact de l’accident de Fukushima sur l’approche de la sûreté des installations et sur les relations entre acteurs de la gouvernance des risques nucléaires.
  • Un volet gestion de crise qui analyse la manière dont cet accident contribue à faire évoluer la perception de l’accident nucléaire et les modalités de préparation à la gestion de la situation accidentelle et post-accidentelle.

 

 

Volet 1 : prévention des accidents


L’objectif de ce volet est d’analyser les dynamiques de construction et de mise en œuvre des principes associés à la sûreté des installations en France. Les trois actions de recherche de ce volet visent à analyser les processus de production des connaissances sur les risques, et les modalités de mobilisation de ces connaissances dans les processus de conception des installations. Ces analyses se déploient autour d’une idée centrale : les processus de production et de mobilisation des savoirs sont les produits d’interactions entre des organisations (concepteurs, exploitants, IRSN et ASN) qui ont des logiques et des finalités différentes.


  • L'action 1, pilotée par l'IRSN, a été consacrée à l'analyse de la genèse et du développement, dans le temps long, de certains instruments utilisés pour réguler les risques liés aux aléas climatiques, dont l'inondation. Depuis les débuts du nucléaire en France, ces instruments ont été adaptés à un certain nombre de contingences, de contraintes structurelles nationales (matérielles, économiques, socio-politiques) et d'événements « focalisants » (Three Mile Island, Tchernobyl, inondation du Blayais,…). Depuis 2011, ils ont constitué le cadre par lequel l'accident de Fukushima a été assimilé par le système de régulation de la sûreté nucléaire. Cette dernière ne peut pas être isolée et traitée indépendamment des systèmes techniques, politiques et économiques qui englobent les activités et la technologie nucléaire, et l'accident est susceptible d'affecter ces différents domaines y compris par des ruptures de paradigme. Après Fukushima, en France, ces remises en cause sont restées très limitées et cantonnées à la sphère technique. Pour comprendre ce cantonnement, la notion de travail de régulation s'avère utile. Elle renvoie aux activités et interactions que génèrent la conception, la transformation et le remplacement des instruments de régulation, mais aussi leurs mises à l'épreuve face à des situations contingentes et des événements particuliers. Ce travail de régulation repose sur la constitution d'une communauté d'ingénieurs et a pour résultat la fabrication de savoirs techniques stabilisés et partagés. Il participe à la fabrication du système de régulation, à ses évolutions, à son ancrage quasi exclusif dans la technique. Ce travail collectif dans la durée constitue selon nous une explication de la continuité et de la stabilité du système de régulation et des dispositifs encadrants la sûreté après Fukushima en France.

  • L'action 2, également pilotée par l'IRSN, complète cette analyse du travail d'évaluation des risques nucléaires dans le contexte post-Fukushima. Elle étudie comment l'accident de Fukushima a reconfiguré un espace de dialogue entre les experts de l'IRSN et les exploitants. Cet espace se structure autour de la « marge de sûreté », analysée comme un espace intermédiaire, de dialogue et d'échange entre les acteurs de la sûreté nucléaire. A l'origine utilisée comme un outil d'ingénieur pour la conception des installations nucléaires, la marge de sûreté est progressivement devenue un outil de gouvernement permettant de faire tenir durablement le système sociotechnique dans son ensemble, en permettant notamment d'absorber des évènements disruptifs dont Fukushima est l'exemple archétypal.

  • L'action 3, pilotée par l'Institut Mines Télécom Atlantique, a analysé le travail de conception des réacteurs nucléaires du futur en France, en replaçant ces derniers dans leur trajectoire temporelle où technique (maîtrise de nouvelles technologies) et politique (décisions d'investissements publics). Ces activités de conception / construction ont la particularité d'être à la fois fortement institutionnalisées et déstabilisées. On peut y voir deux effets contradictoires du temps long. L'histoire conséquente de construction et d'exploitation de réacteurs génère des attentes très élevées des régulateurs, des pouvoirs publics, comme de la société civile : exigences de sûreté, de fiabilité, de performance industrielle et économique. Mais la trajectoire discontinue de ces activités au cours des dernières décennies, alternant entre pics et creux, conduit aussi à un délitement des compétences et du tissu industriel et à déstabiliser les organisations impliquées. Les projets de nouveaux réacteurs, en premier lieu ASTRID et l'EPR, s'inscrivent dans ce cadre d'organisations soumises à des exigences toujours accrues. Les difficultés majeures que ces projets affrontent s'expliquent par le fait de devoir résoudre, à très court-terme, ces contradictions inscrites dans un temps long. L'incapacité des parties prenantes à reconnaître, puis à gérer, le problème de l'intermittence des activités de conception / construction contribue aux écueils actuels : projets au statut incertain, entre innovation et reconduction de l'ancien, conflits de rôles entre acteurs historiques, voire désengagement de certains. Privant les acteurs de la possibilité de construire des objectifs et référentiels clairs et partagés, d'évaluer les performances et de produire des arbitrages, ce contexte exacerbe les tensions et rapports de force entre exploitants, concepteurs et régulateurs. L'enlisement des projets participe par ailleurs à une perte de légitimité de la filière nucléaire. Sans présager de l'avenir de l'industrie nucléaire, la capacité des industriels, régulateurs et pouvoirs publics à reconnaitre les variations majeures de niveau d'activité dans la conception des réacteurs et à en appréhender les conséquences paraît un préalable à la construction conjointe d'approches de nature à y faire face.

 

 

Volet 2 : Prévenir et gérer la crise

 

Ce volet, complémentaire au premier, s’intéresse à l’influence des accidents nucléaires, notamment celui de Fukushima Dai-ichi, sur l’évolution des doctrines, des compétences et des pratiques de gestion de crise. Chacune des trois actions de ce volet de recherche pose la question de l'articulation entre une logique d'anticipation et une logique de résilience. La première se fonde essentiellement sur des plans d'actions et sur la définition précise des responsabilités, rôles et compétences des différents acteurs. La seconde repose sur la capacité d'ajustement et d'improvisation en situation, face à l'imprévu.

 

  • L'action 4, pilotée par Sciences Po, a traité de l'évolution des organisations et des doctrines en matière de préparation à la gestion de crise. Cette activité est devenue constitutive des organisations en charge de la production nucléaire et des organismes de contrôle à travers le monde. Les exercices de simulation sont régulièrement organisés de manière à entraîner les participants à l'utilisation des différents plans, dispositifs et outils dédiés à la crise, et à tester ces instruments dans un souci d'amélioration continue. Toutefois, lorsqu'il s'agit d'exercices nationaux, ils donnent une vision ordonnée de la crise en reproduisant les structures hiérarchiques et d'autorité, lignes de communication et formes de régulation existant dans les organisations concernées. Ces exercices tendent également à respecter les relations qu'entretiennent autorités de contrôle, experts institutionnels et exploitants, notamment dans le cadre de leurs échanges réguliers. Ces exercices ne sont donc pas conçus pour déstabiliser les relations de pouvoir qui réunissent les différentes organisations et leurs membres en les confrontant à des situations « hors cadre » susceptibles de provoquer des ruptures. Dès lors, ils visent plutôt à faire entrer la crise – consécutive à un accident – dans des catégories et règles prédéfinies afin que l'idée de crise ne constitue plus une menace extérieure qui plane sur les organisations et menace leur existence, mais devienne au contraire un « problème bien structuré » dont les organisations peuvent s'emparer et auquel elles peuvent appliquer des procédures.

  • L'action 5, également pilotée par Sciences Po, a permis de retracer le rôle des accidents dans le secteur nucléaire. Représentés comme des catastrophes menaçantes et incontrôlables dans les années 1980, conduisant à réinterroger en profondeur les politiques relatives à l'énergie nucléaire en Europe, les accidents sont devenus des occurrences faisant l'objet d'un travail continu d'études, d'analyse et de réglementation, présentées publiquement comme surmontables et contrôlables sous certaines conditions par les organisations de sûreté nucléaire. Ce travail continu est motivé par la volonté de mieux contrôler l'exploitation des centrales nucléaires et de prévenir les accidents majeurs, mais ses effets restent incertains. Il a néanmoins contribué à transformer les catégories, savoirs et représentations des accidents nucléaires et à réduire la portée des mises en crise du secteur que les accidents sont susceptibles de provoquer. La catastrophe de Fukushima a constitué une épreuve, abordée au départ comme une catastrophe « inimaginable », cet accident est à présent intégré dans les procédures et catégories existantes de la sûreté nucléaire et transformé en un événement considéré comme intelligible et gérable par les organisations de la sûreté nucléaire.

  • L'action 6, pilotée par l'Institut Mines Télécom Atlantique, a mis l'accent sur l'engagement de la société civile (représentée en France par les Commissions locales d'informations (CLI) et l'Association nationale des comités et commissions locales d'information, (ANCCLI) dans la préparation de la gestion des conséquences à moyen et long terme d'un accident nucléaire. Cela a permis d'aboutir à une définition « renouvelée » de la préparation au post-accidentel qui met les frontières au cœur du processus et appelle au dépassement des approches classiques de la preparedness (qui visent à se préparer en amont à l'éventualité d'une catastrophe) et de la résilience. En effet, l'analyse des représentations et des pratiques des acteurs concernés montre que la préparation consiste avant tout à développer les capacités collaboratives des différents acteurs du territoire après un accident (on parle alors de « résilience communautaire »), mais aussi entre acteurs institutionnels en « temps de paix ». Un travail aux frontières est à l'œuvre pour définir et discuter collectivement les frontières temporelles qui donnent du sens à la phase post-accidentelle (début, durée, fin), mais aussi les frontières spatiales qui délimitent le territoire du post accidentel, et enfin des frontières fonctionnelles qui régissent les relations entre acteurs. La préparation diffère selon qu'elle passe par l'appropriation par les CLI d'un outil de sensibilisation qui s'adresse à des non spécialistes et permet de mieux identifier les zones et les intérêts susceptibles d'être affectés par un accident, comme l'outil cartographique OPAL (Outil de sensibilisation aux problématiques post-accidentelles à destination des acteurs locaux) ou bien par un outil de simulation qui s'adresse à des spécialistes et nourrit une contre-expertise locale, comme le système RODOS. Dans les deux cas, le travail aux frontières que ces deux outils suscitent permet aux acteurs de se préparer en pensant les temporalités du post-accidentel, les territoires, l'implication des acteurs et leur information.

 

 

 

Conclusion


Fukushima a agi comme un révélateur des modalités de gouvernance des risques associées au nucléaire civil. L’accident a d’abord été appréhendé comme un événement exceptionnel, qu’il convenait de resituer, comprendre et analyser comme tel. Toutefois, ce caractère d’exception ne prend son sens que par rapport à la « normalité » des processus censés garantir la sûreté nucléaire et soutenir la fiabilité de cette industrie. Puis progressivement, la perception de l’accident a suivi un processus de normalisation. Le projet AGORAS s’étant déroulé sur une période de six ans, il a permis de suivre comment un événement exceptionnel entre dans les catégories de pensée, routines et règles des différentes organisations concernées par la production et la régulation nucléaires. Comparativement à l’accident de Tchernobyl, qui avait entraîné une évolution profonde des modalités de gouvernance des risques, la catastrophe de Fukushima n’a pas entrainé, en France, de rupture dans la gouvernance des risques nucléaires. 

Au-delà de son caractère exceptionnel, l’accident de Fukushima interroge la tension exceptionnalité/normalité de l’industrie nucléaire dans son ensemble, particulièrement dans les formes d’expertises mobilisées et dans les modalités d’ouverture à la société civile. Dans ce domaine, les évolutions se construisent sur la longue durée et constituent l’une des conditions nécessaires à l’exploitation par l’ensemble des acteurs du potentiel d’apprentissage libéré par l’accident.

Le projet AGORAS a permis de montrer que les processus à la base de la gouvernance des risques, et leurs possibles évolutions, reposent toujours sur un travail de délimitation de frontières, certaines parties prenantes cherchant à les maintenir et à les normaliser, d’autres les contestant et travaillant à les déplacer. Les analyses révèlent ainsi un maintien des frontières, entre technique et politique et entre experts et profanes. Ce travail de délimitation de frontières va de pair avec la production simultanée de connaissances et d’ignorance. La production de connaissances nouvelles ne va pas nécessairement de pair avec un recul de l’ignorance, qui peut être volontairement maintenue de façon à maintenir des frontières, entre experts et profanes par exemple. Ce travail, jamais abouti, s’inscrit dans un temps long : les actions des différents acteurs en présence s’appuient à la fois sur une histoire longue de construction de savoirs, de technologies, de normes, de contestations et sur des projections dans l’avenir basées sur la production de différents récits et visions du nucléaire du futur.

En rassemblant des représentants des mondes de l’industrie, de la régulation et académique, le programme AGORAS a permis d’étudier les modalités de gouvernance des risques nucléaires « de l’intérieur », sans rester aux portes des organisations nucléaires. Il a ainsi permis la réalisation d’enquêtes ancrées empiriquement, fondées sur des observations in situ ou des entretiens avec les principales parties prenantes des phénomènes étudiés (observation des exercices de crise locaux ou nationaux, interview des acteurs directement engagés dans la conception d’un réacteur du futur, etc.). Un tel consortium permet la production de connaissances situées et contextualisées, susceptibles de nourrir un travail réflexif de la part des organisations nucléaires et de favoriser des apprentissages et une évolution des pratiques. Mais ce passage à ces leçons « opérationnelles » s’avère difficile, les intérêts et cultures différentes des mondes académiques et opérationnels rendant nécessaire un travail d’ajustement.



Caractéristiques

Laboratoire IRSN impliqué

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