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Transparence dans le travail de l'IRSN

Différentes formes de partage de l'expertise

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Pour choisir de façon raisonnée les meilleures façons de maîtriser les risques technologiques ou naturels, il faut se baser sur une évaluation de ces risques : quelles personnes sont exposées, à quels dangers, à la suite de quelles défaillances possibles, par quelles voies d’exposition, etc.  

La généralisation au fil des années, du recours à une expertise d’une qualité scientifique accrue, constitue ainsi une amélioration incontestée. L’accès à ces expertises demeure encore un sujet controversé. 

 

Partage de l'expertise : émergence d'un besoin

Sur des sujets sensibles, les évaluations des opérateurs et de l’administration peuvent être controversées voire discréditées. Dans de telles situations, les populations concernées se méfient tant des informations apportées, que de ceux qui les leur présentent.

Un partage de l’expertise est alors nécessaire. Son objectif est de contribuer à restaurer la confiance en permettant aux parties prenantes de se forger leur propre opinion sur le contenu et les conclusions de l’évaluation. L’accès à l’expertise répond à une demande forte des populations concernées. Il répond aussi une nouvelle éthique de la gouvernance. En outre, et bien que cela soit souvent méconnu, il est une bonne garantie de qualité du processus d’évaluation et de décision. 

Une telle appropriation de l’expertise s’obtient difficilement. Ainsi, l’idée simple d’un recours à une « autre expertise réellement indépendante » échoue souvent, faute de confiance dans la compétence et l’indépendance du « contre expert ». Elle peut aussi échouer quand les personnes concernées n’arrivent plus à suivre la controverse expertise/contre-expertise. La tentative s’achève par un empilement d’études contradictoires.

Plusieurs approches ont été appliquées pour améliorer partage et diffusion de l’expertise. Elles sont décrites ci-après, l’accent étant mis sur le risque radiologique et nucléaire.  

 

Les expertises : objets, acteurs et lieux

Les « expertises » évoquées ici sont en fait des études et des avis sur des risques, et non des expertises comme les expertises judiciaires. Plusieurs distinctions sont à faire.

Ainsi, l’expertise peut viser simplement l’évaluation d’une situation (impact sanitaire d’une installation, d’une pollution, bilan d’un accident).

Elle peut venir en support d’un processus décisionnel. Des cas typiques sont associés à une étape de la vie d’une installation (autorisation d’une installation, mise en service, autorisation de rejet) ou à l’opportunité d’actions de décontamination sur un site. La vigilance sur le fonctionnement d’une installation ou d’une filière technique dans son ensemble, est un autre cas typique (audits, mise en place et analyse de retour d’expérience, veille scientifique et technique).

Dans la dynamique du suivi d’une activité dangereuse, peuvent se succéder :
  • Une expertise, évaluant un risque, décrivant éventuellement les moyens de s’en prémunir, voire démontrant que la solution proposée est la meilleure ; C’est sous cette forme que se présente le dossier de demande de l’exploitant soumis aux autorités.
  • Une expertise critique [1], analysant de façon critique la démarche précédente ; c’est en général le travail de l’organisme public d’analyser le dossier de l’exploitant à l’appui d’une demande d’autorisation.
  • Une appréciation portée sur une démarche d’évaluation. Il peut s’agir d’un débat au sein d’un groupe d’experts appréciant le travail d’analyse critique réalisé par l’organisme d’expertise publique.
  • Une expertise alternative, refaisant de façon indépendante l’expertise initiale.
  • Une décision des autorités¸ explicitée et parfois motivée en référence aux processus précédents.

 

Les acteurs de ce processus sont d’abord les autorités, les exploitants industriels et les organismes d’expertise « institutionnels » (INERIS-Institut National de l’Environnement Industriel et des RISques, IRSN-Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire, AFSSA-Agence Française de Sécurité Sanitaire des Aliments, IFREMER-Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer, InVS-Institut de Veille Sanitaire par exemple).

Ce sont aussi des producteurs d’expertise, nationaux, publics ou privés, au sein desquels se rangent les experts du milieu associatif. Ce sont enfin les personnes concernées (en tant que riverains, usagers, victimes, travailleurs), avec leurs représentations associatives, et le public au sens large (cf. les procédures d’enquête publique), avec les représentations institutionnelles et politiques.

L’inventaire de toutes les instances conçues pour la circulation de l’information mérite un travail spécifique, d’autant plus poussé que l’on cherche à savoir si un réel débat peut s’y instaurer. Dans le domaine nucléaire, on peut citer des instances nationales : les « groupes permanents d’experts », constitués d’experts nommés à titre individuel (ils rendent un avis aux autorités, sur exposéde l’expertise et de l’expertise critique sur le sujet traité). Il faut citer également la section radioprotection du Conseil Supérieur d’Hygiène Publique de France, ou encore le CSSIN (Conseil Supérieur de la Sûreté et de l’Information Nucléaire). Une instance locale pérenne est la CLI (Commission Locale d’Information), sous des formes qui peuvent différer (CSPI : Commission Spéciale Permanente d’Information, CLS : Commission Locale de Surveillance …) ; elle s’inspire des dispositions décrites dans la circulaire du Premier Ministre du 15 décembre 1981.

Des instances ad hoc peuvent être créées à partir d’un sujet précis, comme l’a été le GRNC (Groupe Radioécologie Nord-Cotentin).

Entre les secteurs nucléaire et non-nucléaire, des similitudes et des décalages existent. Ainsi pour les activités dangereuses non nucléaires, des commissions locales existent, et les SPPPI (Secrétariat Permanent pour la Prévention des Pollutions Industrielles) jouent un rôle important. Autour de sites pollués, on retrouve des instances ad hoc (par exemple le « Comité de Suivi et le Comité Scientifique de l’ancien site Kodak à Vincennes »). In fine, la convergence la plus forte provient de la simultanéité des réflexions en cours, avec un projet de loi sur les risques nucléaires et une loi sur les risques naturels et technologiques [2].  

 

Les modalités de partage de l'expertise

La « transparence passive »

Permettre l’accès des personnes concernées aux documents d’expertise, est le premier niveau de partage de l’expertise. Cette transparence a ses limites, car les personnes concernées peuvent avoir du mal à s’approprier le sujet, elles peuvent douter des méthodes des experts, et plus particulièrement du bien fondé de l’exclusion de tel ou tel aspect. Ainsi, alors que les carences dans l’application de la transparence détruisent la confiance, le simple exercice d’une transparence « passive » ne suffit probablement pas à garantir la confiance.

Le « droit de visite »

Les parties prenantes peuvent être associées en amont du processus, plus particulièrement lors de la définition du cahier des charges d’une expertise, ou lors de la phase de confrontation entre industriel et autorité ou expert institutionnel. Les CLI dynamiques peuvent ainsi influer sur le déroulement d’expertises. L’« accompagnement » d’une instruction s’est déroulé à Fessenheim. Des précédents satisfaisants ont donc eu lieu, sous la condition que les parties prenantes aient eu compétence et disponibilité suffisantes pour s’investir.

Enquête publique et « débats locaux » pilotés par la Commission Nationale du Débat Public –voir par exemple l’expérience de l’installation CEDRA sur le Centre de Cadarache - relèvent de la transparence passive ou du droit de visite.

La capacité de mobiliser une expertise critique ou une expertise alternative

Cette capacité de mobiliser une telle expertise relève aussi bien de l’organisme d’expertise public national, d’homologues étrangers ou encore d’experts associatifs. Les parties prenantes peuvent lancer cette expertise souvent appelée contre-expertise lorsqu’elle intervient dans un contexte polémique ou quand l’expertise initiale est absente, inaccessible ou discréditée. Elles peuvent le faire aussi dans un contexte de transparence, avec des financements accessibles dans des cadres prévus. Les Commissions Locales d’Information peuvent ainsi commanditer des études, ainsi que les Collectivités Territoriales. Dans ces cas, quand le dialogue entre expert et « contre-expert », s’établit, et les conclusions qui en résultent sont suivies, cette solution peut contribuer à un réel partage et à une restauration de la confiance.

Un obstacle peut être l’absence d’une expertise alternative. Les instituts publics d’expertise à l’étranger peuvent être un recours. Il est important de développer ce type de lien, notamment dans le cadre européen.

Droit de visite et mobilisation d’une contre-expertise ne sont pas exclusifs, bien au contraire.

« L'expertise pluraliste »

Le mode de partage de l’expertise le plus élaboré est l’expertise pluraliste. Spécialistes de toutes les disciplines impliquées et représentants des parties prenantes procèdent étape par étape à l’évaluation du risque. Le consensus scientifique est souhaité, mais la controverse est admise. La démarche est bien adaptée à l’évaluation du risque. Elle atténue la méfiance des acteurs les uns envers les autres, augmente la qualité des évaluations, assure aussi la diffusion des connaissances, et l’appropriation de l’expertise par les parties prenantes. C’est la démarche que s’est donnée le Groupe Radioécologie Nord Cotentin (GRNC).

L’expertise pluraliste a aussi sa place dans une logique d’« appréciation », quand des groupes, comme les « groupes permanents d’experts » ou le « conseil supérieur d’hygiène publique de France [3] », sans construire l’évaluation [4] doivent apprécier les expertises et contre-expertises qui leur sont présentées.

Dans un cas comme dans l’autre, la pluralité du groupe requiert la représentation des disciplines scientifiques comme celle des parties prenantes et des métiers. Le fonctionnement doit être rigoureux pour que circulation de l’information, expression des doutes et bien sûr avancée de l’évaluation, soient efficaces. Les moyens doivent être adaptés sur le plan du soutien scientifique (avec un rôle important des instituts d’expertise), mais aussi logistique. Garantir la disponibilité des individus est une nécessité. Enfin, le mandat du groupe doit être compatible avec une démarche d’évaluation, en évitant la confusion des genres avec une conférence de consensus ou un jugement en termes d’acceptabilité sociale.

Le frein à la généralisation de cette approche tient à l’importance des ressources à mobiliser. Gêne certaine pour les institutions, cet aspect peut être un obstacle infranchissable pour des associations qui doivent se professionnaliser, et pour celles qui le sont déjà, trouver des financements pour construire une réelle participation.

 

Adapter les modes de partage aux besoins

Pour répondre à un besoin de partage de l’expertise, tout particulièrement quand un déficit de transparence a détruit la confiance, l’expertise pluraliste est la solution la mieux adaptée. Groupes ad hoc et structures pérennes peuvent la mettre en œuvre.

Cette approche n’est pas infaillible ; elle peut échouer si le processus, trop lourd, s’enlise. Elle peut échouer si les partenaires se désolidarisent et critiquent une « opération de cautionnement ». Des règles rigoureuses doivent donc être suivies, et le pilotage des groupes doit être professionnalisé.

Ces règles font qu’une expertise réellement pluraliste reste un processus qui ne peut être universel. D’autres approches, moins achevées mais plus légères, doivent être mises en œuvre, comme l’intégration des partiesprenantes dans les processus (le droit de visite), ou le recours à un « contre-expert » (capacité de mobilisation). Ces approches peuvent être assez facilement multipliées.

La vigilance s’impose sur l’exercice de la transparence. Prise en défaut, elle suscite une méfiance qui oblige à mettre en œuvre les processus participatifs les plus complexes. 

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Notes :

1- Le terme de contre-expertise, plus usité, a l’inconvénient de désigner tantôt la critique d’une première expertise, tantôt la réalisation d’une nouvelle expertise.

2- Projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, déposé au Sénat le 18 juin 2002 par Mme Roselyne Bachelot-Narquin, loi tendant à renforcer la maîtrise des risques technologiques (M. Yves Cochet le 14 février 2002).

3- La rénovation de la section radioprotection doit faire l’objet d’un arrêté à très court terme

4- Le Conseil Supérieur de la Sûreté et de l’Information Nucléaires est dans un rôle intermédiaire.